摘 要：近几年，中国茶叶产业出现产能结构性过剩现象，究其原因，除了国内茶园面积不断扩大导致的国内消费需求不平衡等原因外，茶叶在出口过程中因农药残留限量标准不符合进口国标准而导致出口量不断下降也是主要原因。该文以国际食品法典委员会的标准为参照，基于中国新颁布的GB 2763—2016（食品中农药残留最大限量）标准，对比与日本、欧盟等主要发达国家进口国茶叶中农药残留限量标准，探讨相关进口国农残标准的合理性，并在合理的农残标准下积极推进自身检验检疫水平的提高，在不合理的农残标准下，积极采取相关措施加以应对，以提高茶叶出口量。
关键词：茶叶；茶叶出口；农残标准；合理性
中图分类号 S481.8 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）20-0003-05
1 我国茶叶出口现状
2016年，我国茶叶产量达到243万t，除出口、国内消费、深加工消耗外，剩余量达60万t。从我国商务部的出口数额统计看，2016年1至12月份，我国茶叶累计出口约32.87万t，虽同比增长1.2%，但仅占全国总产量约13.53%[1]，面对这种供远大于求且出口严重不足的局面，我们除了要考虑到近几年茶叶生产面积迅速增大、茶叶资源利用效率低下等原因而导致的供需失衡问题外，也不能忽视由于在出口的过程中遭遇的重重阻碍而导致的出口量偏低问题。
如表1，图1所示，摩纳哥、日本、美国、俄罗斯等国是我国茶叶的主要出口国，出口量达我国茶叶出口总量的45%，历年出口量排名大体均位列前五，美、日等发达国家虽是主要进口国，但近几年对中国茶叶的进口数量却在逐年下降，2010年以后，美国对中国的茶叶进口量逐年减少，而日本在2005年往后就已经呈现逐年下降的趋势。在我国商务部于2017年6月8日公布的最新数据中，2016年，摩纳哥依然是我国的第一出口国，而美国位居第五，进口1330.7t，日本第六，进口1151.2t，欧盟28国进口2445.8t，整体依然呈下降的趋势，且欧盟28国从我国的茶叶进口量同比下降了26.3%[1]。作为我国茶叶出口的贸易大国，其不断下降的进口趋势，必然一定程度上造成了我国国内茶产品的积压。在全球饮茶比例逐年升高的情况下，美、日等国从中国的茶叶进口却在逐年减少，究其原因，发达国家对进口产品的检验标准不断提高，使得检验技术相对落后的发展中国家的大量茶叶因农药残留标准不达标而被阻止出口。
2 主要发达国家农残的高标准适用对我国茶叶出口的限制
WTO的《贸易技术壁垒协议》（Agreement on Technical Barriers to Trade，简称TBT协议）中规定，在涉及国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境等情况下，允许各成员方实施与上述国际标准、规则或建议不尽一致的技术法规、标准和合格评定程序，但必须提前一个适当的时期，按一般情况及紧急情况下的两种通报程序，予以事先通报；应允许其他成员方对此提出书面意见，并考虑这些书面意见。正是由于这一类似兜底条款的规定存在，使得各个进口国的茶叶准入标准各不相同。在保护人类健康和安全的名义下，对于关乎茶叶进出口数额的农药最大残留标准（Maximum Residue Limits，简称MRLs），各国规定更是不一，科学技术水平发达的国家，检验检测技术更加先进，相对于发展中国家以及中等发达国家，其倾向于制定更加严苛的进口标准。
2.1 欧盟 欧盟是目前世界上农药最大残留限量标准制定得最为严格的地区之一，欧盟委员会健康与消费者保护总司负责农药活性成分的登记注册，欧盟残留限量的标准制定以及欧盟农药管理政策的监督与执行等，以保护消费者和健康为由，制定了茶叶和食品中农药残留最高限量的法规，自1999年以来，频繁发布相关法规，一年多调，连续扩大茶叶农残检验范围，从7种扩大到了400多种，绝大多数农药在茶叶中的最大残留限量标准都在0.02～0.1mg/kg，部分如甲基立枯磷、硝磺草磷等严格至0.05mg/kg。从2016年1月1日开始实施的欧盟法规（EU）2015/2383修订了（EC）NO.669/2009号法规，对来自中国的茶叶（不管是否加香料）氟乐灵（限量0.05mg/kg）抽检比例提高到10%，且目前，欧盟仍然根据1998年98/82/EG号农药残留最高限量的有关规定，坚持对干茶叶（固体物）中的农残进行检测的检测方法，即检测每kg干茶叶中农药残留的含量，而不是检测茶汤中的农残含量。按照风险评估相关规则，食品中化学物质的最高残留限量应根据人均日摄入量确定。因为茶叶是用开水泡后饮用，所以其最高残留限量应根据茶叶所含农药残留向茶汤的释出量而确定。农药一般吸附于茶叶，难溶于茶汤，茶叶中的农药残留只有约10%溶入茶汤，因此两种不同的检测方法得出的结果相差甚远，欧盟对干茶叶末取样检测的方法导致茶叶了出现农残大量超标现象。欧盟实施产业农残检验标准越来越严苛，我国对欧盟茶叶出口逐年下降[3]。
2.2 日本 日本农药相关管理机构为厚生劳动省，负责制定农药最大残留标准，其于2006年5月制定并全面实施的《食品农药残留暂定登记标准制度》，采用“肯定列表制度”，将设限的茶叶农药残留从83种扩大到144种，设限以外的农残全部按照0.01mg/kg的最高限量“一律标准”执行，并且一旦超标即视为违法，“一律标准”是日本政府确定的对身体不会产生负面影响的限值，是日本肯定列表制度的核心，也是造成国际标准差距的关键所在，这极大地增加了我国出口茶产品因被检测出农药残留而受到法律追究的风险，从而严重影响了我国的茶叶出口。
2.3 美国 美国的MRLs主要由环保局（Environmental Protection Agency，简称EPA）负责制定，并在美国联邦法规汇编（Code of Federal Regulations，简称CFR）第40篇“环境保护”第180节“化学农药在食品中的残留容许量与残留容许量豁免”中公布，该节包括5个分节，即A分节“定义和解释性法规”、B分节“程序性规定”、C分节“具体容许量”、D分节“容许量豁免”及E分节“不需要制订限量的农用化学物”，共涉及380种农药约11000项目，还有部分MRLs为农药在各地区登记注册时制定，而对未设限的农药残留，采取最低检出限度为标准，极其严苛。除美国环保局外，美国海关自2008年以来实行“不经物理检测的扣留”制度，对药物残留，色素，食品添加剂以及其他污染物都进行严格监控，但该制度对进口产品进行抽样检测，检测样品并不具有代表性，基本上采用單项否决制，反而会大大拉长产品在海关滞留的时间，增大货物管理成本的同时，还会增大货物毁损灭失的风险，而茶叶保藏条件比较苛刻，其中的反式-青叶醇易被氧化而削减大量维生素C形成陈茶的味道，对于保质期最长只能为一年的绿茶而言，风味极易丧失，长期的滞留会大大影响其品质。纵观历年，我国产品因不符合安全卫生要求而被拒绝进口是最多的，通常超过总批次的80%[4]。而茶叶的出口，由于美国该项制度的检验标准严苛，也深受影响。
3 农残高标准适用的合理性与不合理性分析
3.1 CAC标准在MRLs中的准绳作用 当前，食品国际标准主要由国际标准化组织食品标准化技术委员会（International Organization for Standardization/Technical Committee on food standardization34，简称ISO/TC34）、联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization，简称FAO）和世界卫生组织（World Health Organization，简称WHO）联合组建的食品法典委员会等发布。CAC 负责制定和协调国际范围内的农产品和食品标准、卫生和技术规范、农药残留量、污染物准则、食品添加剂评价和兽药评价，下设29个专门委员会，规定了3274个农药的最大残留限量。[5]CAC标准已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际贸易最重要的基本参照标准，在世界贸易组织中的贸易技术壁垒协议（Technical Barriers to Trade，简称TBT）和动植物卫生检疫措施协议（Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures，简称SPS）中都明确规定CAC标准在食品贸易中具有准绳作用。
CAC是采用为欧盟、日本、美国以及中国在内所采用的风险评估原则制定的MRLs标准，并以毒理学评估为依据，现统计该通用的标准中涉及茶叶农药残留限量标准现统计约19项，笔者以此为参照，比较了我国与日本、欧盟之间的规定（表2）。
（备注：*表示日本与欧盟未对此农药在茶叶中的最大限量做规定，故均按照“一律标准”以0.01mg/kg为标准；×表示中国未对此农药在茶叶中的最大残留限量做规定，因中国并未实行未设限农药均采用统一标准，故为空白规定）。数据来源于：国家质量监督检验检疫总局（http：///）、GB 2713-2016，经作者整理而得。
CAC制定的标准，是目前国际通行的标准，其在国际食品贸易与农产品贸易中作为仲裁依据而具有准绳作用，但是从表中可以看出欧盟的标准除硫丹外，均远远严于CAC标准，而日本的部分规定虽高于CAC标准，但由于肯定列表制度的存在，对未规定的农药均采用0.01mg/kg标准，所以日本的标准依然严苛于CAC标准。表中中国的茶叶农药残留标准仅噻虫嗪、联苯菊酯略2项高于CAC标准外，均与其持平，但是中国对未设限的农药并没有相关规定，故而在适用时应当以国际通用的CAC标准为参照，而非欧盟与日本的0.01mg/kg，此处并未将美国环保局制定的与茶叶有关的农残标准进行对比，因为美国对其规定不足10项，而剩余的绝大部分，不论是否符合人体接触与吸收的毒理，均采用最低检出限为标准。
以国际通用的CAC标准为参照，以茶叶出口国为视角，我国茶叶的主要进口国美、日、欧盟等国的MRLs标准在依据本国的科学技术水平、地域文化、饮食习惯、身体素质等设定最大限量的通用范围内具有合理性，而在通用范围以上的，尤其是对未设限部分农药残留采统一最高标准，不具有合理性。
3.2 MRLs高标准适用的合理性 我国茶叶的主要进口国美、日、欧盟等国的MRLs标准在依据本国的科学技术水平、地域文化、饮食习惯、身体素质等设定最大限量的通用范围内，即有相关具体规定与科学依据的农残限量标准具有合理性，但应当在变更时通过WTO/TBT-SPS通报系统，及时通报于各国。
在上述合理范围内，美、日及欧盟等各国的MRLs标准远高于CAC标准的部分，间接促进相关出口国如我国大力发展科学技术水平，积极优化产业结构，从而提高产品的质量，减少潜在的危险性的同时增加出口，也使得我国相关部门，在茶叶出口过程中更加关注国际食品安全相关国家法律法规以及相关国际标准，并及时出台相应的国家标准严格把控质量关。如2016年12月18日，国家卫计委、农业部与国家食品药品管理局联合发布了《食品安全国家标准-食品中农药最大残留限量》（GB 2763-2016）等107项食品安全国家标准，并于2017年6月18日实施；其中在茶叶农药残留的测定中，该标准规定了茶叶中448种农药及其他化学品的液相色谱-质谱测定标准，并在标准范围中增加了“其他茶叶可参照执行”，这从一定程度上增强了我国出口茶叶产品的竞争力。我国的茶叶出口企业也在逐步按照进口国的茶叶生产、包装等检验标准进行生产包装，在提高质量的同时，扩大了我国茶叶的出口量。因而从各出口国的循环经济与人类可持续发展的角度看，范围之内较高的MRLs标准也具有一定的合理性。
3.3 MRLs高标准适用的不合理性 以日本、欧盟采用的未设限農药残留均以0.01mg/kg为标准，以及美国的未设限农药残留均以最低检出限为标准为代表，其设置远远高于CAC标准，并无具体理论以及实验数据加以支撑，在实施的过程中，各国可以通过选择不同的检测方法来放大这种不合理性，以限制进口。日本的肯定列表制度在设定与具体执行的过程中便是如此，肯定列表制度中农兽药最大残留标准约有5万多项，而其中通过科学实验得到验证的正式标准只有1万多项，而其余的4万多项被日本列为暂行标准，日本曾承诺在一定时间内对暂行标准进行审核，然而，几年之间变动的仅有几百项，按照年审核1000项，日本还需30年到40年的时间方能审核完毕；此外，日本对食品的检查措施、严格程度、检查项目以及比例上内外有别，据商务部统计的数据日本对于进口食品抽查的比例约在10%～50%，对本国食品的抽查比例不足1%。据WTO/TBT-SPS通报咨询网数据统计，我国在2010年至2015年期间出口日本的茶叶共有41次受阻，出口深受影响[6]。
我国商务部对外贸易司在公布的农产品出口市场分析中直接评价：“日本以及欧盟的‘一律标准’具有不合理性与歧视性。其既不符合国际规则，也不符合世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》的科学原则。”因为国际通行的做法是依据毒理学评价结果，并考虑“每日允许摄入量（ADI）”和“良好农业规范（GAP）”。不同农药的每日允许摄入量不同，不同食品对每日允许摄入量的贡献不同，农药暴露量和安全风险也不一样。
综上所述，美、日、欧盟等发达国家对未设限农药残留以“一律标准”以及最低检出限度标准来检测进口茶叶中的MRLs很大程度上限制相关产品的进口，实有以保护本国环境、人类生命健康与安全为名义，利用科学技术的优势，背国际通行标准而行贸易保护之实，因而其未设限的农药残留的最高标准的规定便具有实至名归的不合理性。
4 农残限量限制出口的应对措施
4.1 合理适用下的应对措施 面对出口国合法合理并有科学依据的准入标准，我们应当提升自身的标准，在各国设限农药残留的范围内，提高我国茶叶的出口量，缓解我国茶产业结构性产能过剩；为此，除了上述提到的，国家及时出台与国际标准接轨的相关国家标准以及企业提高对自身產品生产、包装、标签等进行严格的控制外还应采取以下措施。
4.1.1 比较研究我国的农残限量标准与《国际食品法典》（Codex Alimentarius，简称CA）内容的差异 并参照《国际食品法典》，大力推行国际通用的食品卫生安全质量保证体系（Hazard Analysis and Critical Control Point，简称HACCP管理体系），在最大残留量检测时，选用《国际食品法典》推荐的取样方法，在农药残留分析时，要制定良好的实验室规范导则，并用推荐的分析方法对适宜的部位与样态进行分析，此外，制定更为合理与严格的MRLs定期审查程序。
4.1.2 比较研究我国茶叶的主要出口国所制定的农残标准与国内农残标准之间的差距 自主研发相关的检测设备与技术，如在日本的肯定列表制度中，茶叶中菊酯类农药的最大残留限量为1mg/kg，而在中国的农残标准中不同菊酯类的农药残留限量在2mg/kg至20mg/kg之间不等，这与不同的检测设备与检测方法之间有很大的联系，若要降低农残标准，在研究两种制度与法规之间差异的基础上，研发检测水平更高的检测设备与检测方法。
4.1.3 完善我国的农业标准化生产体系 在法律层面上进行有效的整合，形成一套适合于我国农产品生产、加工、注册、出口等各个环节的法律法规。第一，吸纳国外相关合理的法规以及法学理论。我国的《食品安全法》《产品质量法》中有关检验标准范围的规定均远远落后于国外发达国家的法律，仅就日本的肯定列表制度而言，我国未做规定的农药与化学品种类约占其70%居多。并且，我国在检验检疫方面的多以技术为本位，缺少法学理论的深入。第二，完善我国的检验检疫制度。我国检验检疫系统相关法律滞后，且《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》以及《国境卫生检疫法》多头立法，部分条文存在相互冲突的情况[7]，虽然可以通过上位法优先于下位法，特殊法优先于一般法的适用规则选择适用，但难免会增加纠纷，提高诉讼成本。第三，实施农药生产报备制度以及责任追溯制度，将其融入茶叶的生产质量监控机制，发挥茶叶协会的作用，指导茶农合理施用农药，避免滥用。
4.1.4 不违背WTO规则的前提下，采取措施实现茶叶农药残留检测壁垒与风险的规避 可采用跨国企业经营的模式，或者与国外企业合作经营，如此，既能利用对方的生产加工公司与检测技术有效降低茶叶中农残含量，以符合进口国的标准，也可以避开诸如绿色贸易壁垒中有关农药残留限量的壁垒。
4.1.5 完善法律法规的基础上，加大执法力度 对农残标准不符合出口规定的茶叶产品严格把控，对相关违规出口企业提高罚款金额，并计入企业征信系统，可将计入次数与罚款程度挂钩，严重者限制出口，并定期对该企业进行检查。并且在执法过程中避免寻租行为的发生，对玩忽职守、滥用职权者依法惩处，势必把农残严重超标以及其他标准不符合出口要求的茶产品拦在国门之内。
4.2 不合理适用下的应对措施 陈宗懋院士指出：农产品包括茶叶中有农药残留是正常的，但有残留不等于就对人体有害。应通过风险评估的手段进行客观评价[8]。在茶叶国际贸易的过程中，为了平衡国内市场的供给与需求，或者出于政治上的原因等，导致很多进口国并不能够客观评价茶叶中的农药残留对人体的伤害。如欧盟对茶叶中农残的检验标准以干茶中的含量为准，而实际进入人体的为茶汤，福建省农科院茶科所副所长、植保专家吴光远说：“大部分农药是脂溶性的，不溶于水。检测所用的是有机化学方法，目的是为了检测出其农药残留量。但用水泡茶时，其农残分解出来的量只是有机化学检测量的10%～20%。所以在理论上，农残标准合格的茶叶泡出的茶水是安全的[9]。并且在有些菊酯类农药溶解性的研究中，由于样品中农药残留浓度偏低，茶汤中并未未检出残留[10]。
同为发达国家的韩国，仅对进口茶叶中铅的含量适用干茶法进行检测，其他物质的含量均用茶汤法进行检测，而对茉莉花茶与普洱茶没有规定食品卫生标准。相比之下，欧盟的检测方式便极为严苛，不合理之处尽现。因此，我国应采取以下措施。
4.2.1 利用好WTO/TBT-SPS通报机制 及时关注出口国的相关政策与法律法规的变化，健全信息服务体系，构建技术性壁垒的预警机制，具体而言，就是对国外技术性贸易措施对我国对外贸易和产业发展的影响进行测度，尽早预报国外技术性贸易措施的制定、采纳和实施对我国进出口贸易影响的时空范围和危害程度、对相关产业的现实伤害和对其发展影响的程度，最终提出防范措施[11]。
4.2.2 积极参与国际标准制定的意见征求过程 勇于提出我国的诉求，防止一些发达国家不断将国内的标准国际化，从而设置更高的不合理的壁垒。CAC是WTO指定的食品国际标准协调组织，其下属的法典农药残留委员会（Codex Committee on Pesticide Residues，简称CCPR）确定农药优先列表，交由农药残留联席会议（Joint Meeting on Pesticide Residues，简称JMPR）评估各国或农药企业提供的农药毒理和残留数据，计算全球各大区、不同人群的膳食暴露风险水平，推荐农药最大残留水平，再通过CAC秘书处向食品法典各成员国公开征求意见后，提交CCPR会议审议通过并呈报CAC大会批准后成为法典标准[12]，在评估与征求意见环节，我国应当积极参与，提出意见。
4.2.3 鼓励出口企业与对方进行协商谈判 贸易自由化的大背景下，由于对方不正当的壁垒造成我国出口产品被拒、滞留、毁损以及其他严重性的损失时，避免诉累，谈判无果的情况下，我国政府可以就该争议向WTO提起申诉，利用WTO争端解决机制解决，使得进口国成员修改或撤销与WTO规则不符合的行政措施或者国内立法。
5 结语
对于茶叶农药残留限量的标准制定问题，茶叶出口国与消费国之间存在利益的博弈，对于与WTO规则相符合的合理的农残限量、检测方法、分析方式，应当尊重茶叶进口国的规定，因为各个国家的膳食结构以及病虫害发生规律不一样，必然会发生合理范围内的偏差，而对于明显属于限制性技术贸易壁垒的不合理标准，我们应当寻求合理的途径解决，这样才能不断扩大我国茶叶的出口，缓解结构性产能过剩的问题。从长远的利益出发，寻求法律途径解决茶叶出口所遭遇的技术性壁垒以扩大茶叶出口量，只是基本的维权途径。中国企业与政府更应当不断加大科研投入，推进茶叶工业化进程，提升茶叶的附加值，优化整合茶叶资源，实施供给侧改革，寻求新的发展模式，从而解决茶产业结构性产能过剩的问题。
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