摘要
合同环境服务（ESC）模式正在成为我国环境政策实践中一个重要的工具，其实质意义在于公共性视角，即将环境公共利益作为其追求的第一目标。我国对合同环境服务公共性的相关研究主要有三条不同的进路：一是以“公民环境权”为核心追求的法学途径，主要集中于“环境行政合同”的相关法律制度的完善等方面，对环境行政合同文本以及执行的相关监督、参与、法律保障是研究的热点问题；二是以公私部门合作治理为研究重点的公共管理学路径，主要以合同制治理环境公共事务的公共行政伦理及其制度化规制为研究热点，涉及的相关互动主体主要以政府—涉污企业—合同环境服务商—公众等，多元化、常态性的公民参与构成这一途径公共性的典型特征；三是以寻求合同环境服务市场秩序良性发展为目的的环境服务产业学相关研究的路径，它将合同环境服务产业的健康、可持续发展作为一个基本的出发点，政府等相关主体对市场秩序的监管、对环境服务产业的扶持等构成了这条路径公共性的主要内容。在本质上，这三条研究进路的目的都是为了服务于公民的环境权利，但是围绕合同环境服务发挥作用所配套的制度、机制、程序、技术等支持需要依靠深入的改革去实现。
关键词 合同环境服务；公共性；进路
中图分类号 X324 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）10-0006-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.002
改革开放以来，中国的环境政策由强制性越来越趋于激励性，体现在环境规制政策工具的层面上就是自愿性环境政策工具（如环境志愿协议）和市场性环境政策工具（如排污权交易）逐步进入政策实践。“合同环境服务”模式即是一种融合了自愿性、市场性的环境治理新思路，从城乡垃圾处理、污水处理到空气治理等，合同环境服务已经成为一个重要的治理模式，对于提高环境治理水平具有积极的意义。在环境规制政策研究与实践中，把握好合同环境服务的公共性这一主题是避免其陷入工具主义范畴的一个重要维度。本文试图从“公共性”这一视角，
述评与厘清我国合同环境服务研究，提供一个合乎公共伦理的路径阐释。
1 合同环境服务的公共性视角
有别于传统的环境志愿协议等自愿性环境政策工具，“合同环境服务”（Environment Service Contract，ESC）模式既具有自愿性，又具有市场性的特征。“合同环境服务”首次出现于2011年4月由环保部出台的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》中，这份文件将“合同环境服务”诠释为一种系统的、综合的、新型的环境服务模式。这一环境治理模式符合《国家环境保护“十二五”规划》所确立的“政府引导、协力推进”的原则，并且还融合了市场化、社会化、合作化的特征。《环境服务业“十二五”发展规划（征求意见稿）》对“合同环境服务”的界定围绕以下几点展开：一是市场主体基于合同方式向地方政府或排污企业提供环境治理的综合服务；二是市场主体以取得可量化的环境效果为基础收取服务费。这一概念界定基本上把握住了合同环境服务区别于其他环境政策工具的本质特征，在我国的学术环境中具有重要指导意义。
从政策工具理论的角度来看，“合同环境服务”的实质意义在于其公共性的视角，即将环境公益性、环境公共利益的追求作为第一目标，将价值理性与工具理性的统一作为相关制度设计的出发点与落脚点。而从我国有关政策、文件、学术成果等对合同环境服务的界定和试点的经验来看，实际上它们所强调的正是其“公共性”的精髓，也就是强调合同环境服务为公众的环境利益服务。总结我国既有的相关研究文献和实践经验，我国围绕合同环境服务的研究主要有三条清晰的路径，即以“公民环境权”为核心追求的法学途径；以公私部门合作治理为研究重点的公共管理学途径以及以寻求合同环境服务市场秩序良性发展为目的的环境服务产业的途径。
2 作为“公民环境权”的公共性
1962年，哈贝马斯的《公共领域的结构转型》与蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》出版，开启了现代环境主义的大幕，将公民的环境权研究集中到“市民的公共性”这一点。在他们看来，作为一种公共性的公民环境权“把谋求生活的舒适快乐与安全作为最大的公共利益”[1]。同样，中国对合同环境服务公共性的研究主要就是为了保障公民的环境权而展开。
总的来讲，法学途径下的合同环境服务公共性研究主要集中于探讨如何通过法律的完善来规制合同环境服务中的多元主体这一问题，并且主要是以探讨如何完善环境服务合同（或称环境服务契约）的法律保障为热点领域。
例如1998年，何卫东、熊博荔将环境行政合同界定为“环境主体与公民、法人、下级环保部门或上级行政首长与下级行政首长就控制污染、保护自然资源、改善环境质量等事项所达成的协议”[2]。就这一合同的公共性而言，他们认为应当通过加强监督管理以及出台关于合同操作的实体性和程序性的规定等举措予以保障。同时，进一步指出，为了保证环境行政合同的公共性，应当做好“合同缔结的基础工作，规范环境行政合同行为的程序以及加强环境行政合同的动态监督管理”[3]。从知识的结构来讲，环境行政合同或环境行政契约代表了我国早期合同环境服务的主要形态，它主要区别于原有的以单一强调刚性行政处罚为特征的“硬性”环境治理模式，充当的是一种柔性的环境治理模式。对此，吴卫星认为它可以“取代传统行政行为面对环境风险进行及时的规制”，并且为了确保环境行政合同的公共性，杜绝相关利益团体所形成的“密室契约”现象，应当“让所有的利益相关方参与行政契约的签订与实施的全过程”[4]。
随着环境服务市场的发展与分化，逐步出现了一批专业性很强的环境服务商，他们的出现极大地拓展了我国合同环境服务的领域、范围与规模，并且使“合同环境服务”这一概念发生了广化现象—即由“环境行政合同”这一相对单一的概念深化为“环境行政合同”+“环境民事合同”的局面，并且合同环境服务的公共性也随之向深化、广化发展。一般认为，所谓的环境服务民事合同指的是“企业、环保侵权受害者或环保主体等民事主体与环境服务商约定，由环境服务商处理污染防治及生态保护与修复事务的委托合同、技术合同或承损合同等服务合同或混合合同”[5]。用法学的视角来看，囊括了公、私两大部门的合同环境服务的公共性是一个更为复杂的系统，充满了利益各方的博弈与较量。有学者建议，为了保证环境行政合同的公共性，“在协议的变更和解除方面，政府及其所属的环境行政机关享有单方面的协议变更与解除权”[6]。在完善环境服务的行政合同的顶层设计战略方面，有学者主张我国应当设立一部统一的行政合同法；在战术方面，应当制定一部专门的环境行政合同法律，并配套以公众参与机制、有效的司法救济和监管机制等[7]以保证其公益目的。