综合行政执法体制改革历来是社会和企业群众高度关注的热点问题。2016年，五莲县组建综合行政执法局，成立综合行政执法大队，推进跨领域跨部门综合行政执法，集中行使行政处罚、行政强制权800多项，有效解决了行政执法中长期存在事多权小、多头执法、重复执法、执法效率不高、执法力量薄弱等问题，进一步提升了执法效能。但综合行政执法是一个系统工程，高效运转需要有效制度供给和协作配合保障，随着综合行政执法改革进入深水区，在实际运行中部门间职责不清、监管不力、案件移交流程不明、失职追责不力等问题逐渐显现，迫切要求在顶层设计上解决这些问题。
一、实施综合行政执法面临的误区和问题
（一）部门存在没有处罚权就没有监管权的认识误区。随着部门行政处罚权划转到综合行政执法局，不能“以罚代管”了，不知道怎样做好事中事后监管，主观上认为监管随着处罚权也划走了，一接到举报，就说“我们没有执法权了，找综合行政执法局”。业务主管部门的职责需要重新界定，尤其是加强事中事后监管职责。机构编制、公安、财政、人社等职能部门在综合行政执法工作中承担的职责也需要明确。一些执法信息不能共享，信息孤岛既阻碍提升执法效率，也不利于业务主管部门提高监管水平。
（二）案件移交程序不明确。综合行政执法局与业务主管部门间哪些案件要移交、怎样移交等程序不清晰，遇到案件，综合行政执法局与业务主管部门间存在移交“空档期”，容易出现推诿现象，需要划清哪类由综合行政执法局负责，哪类由业务主管部门负责，综合行政执法局与业务主管部门间需要建立对接程序。
（三）责任追究机制不健全。虽然出台了综合行政执法文件、办法，但实际工作中，有的部门履职不力，造成执法空档，这些行为没有一套完整的针对性强的追责办法，部门往往受不到追责，仍我行我素、相互推诿，影响政府公信力。
二、推进制度创新，构建综合行政执法协作机制
省委书记刘家义指出：“当前我省最大的短板就是有效制度供给严重不足”，补足的核心在制度创新。针对综合行政执法中存在的突出问题，五莲县在充分调研的基础上，坚持问题导向，在制度创新和流程再造上狠下功夫，找准症结下刀，摸准问题发力，先后研究出台了三个规范性文件，切实补齐制度短板。
（一）出台《综合行政执法实施办法》，作为综合行政执法遵循。明确综合行政执法局行使16个方面的行政处罚权，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，持证上岗、亮证执法。所有涉及执法职能划转的部门单位按照各自的法定职责，加强源头监管和协调指导，强化事中事后监管，协助综合行政执法局开展综合行政执法工作。监察、机构编制、司法、财政等部门对综合行政执法工作进行监督检查，监督检查中发现的问题，及时予以纠正;对存在违纪行为的，依法依规追究直接责任人、领导责任人的行政责任。
（二）出台《加强综合行政执法协作配合的意见》，明确部门职责，规范案件移交流程。建立综合行政执法联席会议制度，县政府分管领导任总召集人，政府办公室分管负责同志、综合行政执法局主要负责同志任召集人，各乡镇（街道）、各行业主管部门和相关部门主要负责同志为成员，负责全县综合行政执法各项工作的安排部署、协调推进等工作。联席会议办公室设在综合行政执法局，具体负责联席会议安排的各项工作的执行和日常工作。明确成员单位职责，建立执法协作配合、举报投诉信访协作配合、信息共享、综合行政执法力量下沉和执法保障5个机制。印发涉嫌行政处罚案件移送单，明确移交的有关材料。规定行业主管部门受理的投诉举报或日常监管中发现需要实施行政处罚的，填写移送单移交综合行政执法局;综合行政执法局受理的投诉举报，应先移送行业主管部门，由行业主管部门依管理职能处置后，需要实施行政处罚的，填写移送单移交综合行政执法局。
（三）出台《综合行政执法责任追究实施办法》，加大追责力度。明确追责情形：乡镇4种情形、综合行政执法部门及人员6种情形、相关行政管理部门及人员6种情形应受追责。规定追责方式：追究责任人员责任包括约谈、责令作出书面检查、通报批评、暂扣或缴销行政执法证件、调离行政执法岗位、责令辞去职务、免职、辞退等。追究责任单位责任包括约谈、责令作出书面检查、通报批评等。严格追责程序：追究责任单位的责任，由县联席会议或上级机关成立工作组进行调查、作出处理决定;追究责任人员的责任，按照管理权限由有关机关进行调查、作出处理决定。
三、厘清权责边界，实现综合执法运行“桴鼓相应”
（一）综合行政执法责任更加明确。联席会议划分重要部门间职责，明确综合行政执法局和联席会议成员单位职责，分工明确、守土有责。一是联席会议划分重要部门间职责。县政府建立健全综合行政执法协调机制和联席会议制度，多次召开会议，研究解决综合行政执法中的问题。综合行政执法局与相关业务主管部门在联席会议制度框架内，做好因案件管辖争议或者其他执法争议事项的协调处置工作。对网吧违规经营行为，联席会议确定文化旅游部门从线上监管，综合行政执法部门现场检查，明确职责分工，共同整治违法行为。二是公布综合行政执法局职责。通过综合行政执法局“三定”、相关文件，以及在县内主要媒体上公开等方式，公布综合行政执法局依法集中行使城市管理、文化广电新闻出版管理、人民防空管理（涉密事项除外）、旅游管理等16個方面法律、法规、规章规定的行政处罚权以及相应的行政强制措施权和监督检查权，做到家喻户晓。三是明确联席会议成员单位职责。编办负责综合行政执法局权力清单、责任清单的调整公布，加强综合行政执法部门机构编制调整等工作。公安局负责落实必要警力保障综合行政执法活动。人社局配合做好执法人员培训。财政局负责经费保障等相关工作。其他成员单位落实业务主管部门主体责任，加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责。
（二）综合行政执法实现无缝对接。综合行政执法局和业务主管部门形成合力，实现了“1+1>2”效果。一是形成执法协作配合机制。行政处罚事项划出部门落实部门主管、监管职责，继续履行本系统或本部门行政许可监管职能，避免监管职责随处罚权一并划转。综合行政执法局在履行职责过程中发现综合行政执法范围以外的其他违法行为的，及时移送相关业务主管部门处理。业务主管部门在履行日常管理和监督检查职责过程中，发现已纳入综合行政执法范围的违法行为需要实施行政处罚的，及时移送综合行政执法局查处。综合行政执法局和相关业务主管部门无正当理由，不得拒绝接受移送的案件。如在矿产资源管理方面，自然资源和规划局及派出机构在乡镇进行日常监管，综合行政执法中队负责日常执法检查，两部门共同发现、查处违法行为，共同受理群众投诉举报。二是形成举报、投诉、信访协作配合机制。涉及划转行政处罚事项的举报、投诉、信访，适用首问责任原则，由最先接到举报、投诉、信访的部门予以受理。由综合行政执法局受理的举报、投诉、信访，经初步核实未发现违法行为或不需要行政处罚的，由各有关职能部门直接答复举报人、投诉人或信访人;经核实需要实施行政处罚的，填写涉嫌违法案件移送单，由综合行政执法部门依法实施行政处罚。由各有关职能部门受理的举报、投诉、信访，各经初步核实未发现违法行为的或可以调解解决的，由该部门直接答复举报人、投诉人或信访人;经核实需要实施行政处罚的，应当填写涉嫌违法案件移送单，由综合行政执法部门依法实施行政处罚。三是形成综合行政执法力量下沉协作机制。综合行政执法大队向乡镇（街道、园区）派驻13个中队，负责所在乡镇（街道、园区）区域内的综合行政执法工作，以综合行政执法局的名义对外开展执法活动。乡镇（街道）设立综合行政执法办公室，作为综合行政执法平台，统一指挥和统筹协调辖区内派驻人员和基层执法力量。通过一线执法、一线普法、社区服务、现场走访、文明实践等各类活动，在一线听群众心声、在现场解群众难题，实现“综合执法用心、五莲百姓舒心”目标。四是形成执法信息共享机制。综合行政执法局与业务主管部门互相通报、共享行政执法信息。行政处罚案件相关统计分析数据，涉及已划转行政处罚职能的法律、法规、规章、技术规范、国家标准等及其更新情况，涉及已划转行政处罚职能的行政裁量标准，各部门的各类行政执法工作流程，履职过程中收集、掌握、制作的涉及行政管理相对人的各类动态信息，全部实现信息共享。
（三）综合行政执法实现规范执法。随着理顺综合行政执法体制，建立保障机制和综合行政执法规范，推进了综合行政执法更加规范。一是建立综合行政执法领导体制。综合行政执法工作实现了统一领导、分级负责、协同配合、稳步推进。县政府领导全县综合行政执法工作。县、乡镇（街道、园区）两级建立综合行政执法联席会议制度，加强综合行政执法日常组织协调工作。二是建立综合行政执法保障机制。综合行政执法工作所需经费纳入县、乡镇（街道、园区）两级财政预算，共有执法车辆24辆，执法人员89名，从人财物方面为综合行政执法提供了保障。三是建立综合行政执法规范。综合行政执法局建立执法全过程记录制度，健全行政裁量权基准制度，排除对执法活动的干预，促进执法水平进一步提高。每周五定期开展综合法律知识和专业业务知识学习，学习结束后组织考试，合格方能上岗。从事执法活动时，统一制式服装，佩带统一标志标识，执法车辆设置统一的标识。综合行政执法局组建以来，重拳打击违法采矿采洗砂，严厉查处违法占地，严管重罚扬尘污染，集中整治矿区渣土车辆，严格查处农畜违法行为，依法查处违法建设。2019年上半年，立案查处各类违法案件4298件。
四、持续用力久久为功，建立工作长效机制
（一）进一步规范执法行為。2019年7月，县委编办、县司法局配合县政府办公室法规科对全县行政处罚主体资格进行了全面清理、审核，并征求相关部门意见。经审核确认，全县拥有行政处罚主体资格的法定行政机关32个、法律法规授权具有行政处罚主体资格的组织47个、依法受委托行政执法的组织7个。认真落实综合行政执法事项指导目录，聚焦办理量大、企业和群众关注的重点事项，逐项编制标准化工作规程，实行执法事项清单管理。进一步落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，完善执法程序，严格执法责任。加强执法监督，健全权责明晰的执法责任体系和责任追究机制，不断提高执法队伍综合素质和执法能力水平。
（二）进一步加强协作配合。运用好会商机制，更好更大范围内互相通报行政审批、监督管理、行政处罚、专项整治行动信息。探索建立健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案情通报、案件移送制度，综合行政执法局与公安机关、检察机关、审判机关信息共享，实现行政处罚和刑事处罚有效互通。
（三）进一步落实追责机制。坚持实事求是、有错必究、责罚相适应、教育与惩处相结合原则，对符合追责情形的部门、人员，坚决进行追责，让追责制度管用有效，倒逼综合行政执法改革深入推进。 □作者系五莲县委组织部副部长、编办主任E：YT
关键词：综合行政执法 协作机制 厘清边界 长效机制